Je vindt ‘m een paar keer per jaar op je deurmat: die witte envelop die je met priemende oogjes aankijkt, alsof Toeslagen zelf op je stoep staat. Vaak belandt ‘ie ongeopend tussen een stapel brieven en reclamefolders. Want wat als het elke keer uitloopt op een teleurstelling? Wat als je niet begrijpt wat er staat? Of als je de tijd en mentale ruimte niet hebt om de brief te openen en de stapel groeit en groeit? Met andere woorden: hoe doenlijk is het proces van toeslagen voor de burger? We interviewden D&B’ers Kaj en Martijn over hoe een burgerreisanalyse ze heeft geholpen om zo’n complex systeem in kaart te brengen.
Kaj: “Hoe komt de burger van A naar B? We kijken vaak naar B: het doel. Maar daarvoor zit al zoveel wat interessant kan zijn.”
Onze gedragspsychologen kregen van Toeslagen de vraag om met een gedragsperspectief naar het invorderingsproces te kijken. Dit proces, waarin toeslagen worden teruggevorderd, was stilgezet vanwege de coronacrisis. De vraag was: hoe starten we dit proces weer op na corona, rekening houdend met de doelgroep? Kaj en Martijn wisten meteen: dit gaat om doenlijkheid van het invorderingsproces. Doenlijkheid gaat over in hoeverre beleid of de uitvoering hiervan voor de burger ‘te doen’ is.
Links: drs. Kaj Bots | Rechts: drs. Martijn Pijs
Waar begin je als je zo’n brede vraag krijgt?
We deden eerder onderzoek naar doenvermogen binnen het toeslagenstelsel, dus we dachten meteen: volgens mij gaat het hier om hoe doenlijk het proces is voor mensen. Wat moeten mensen doen als ze zo’n brief krijgen? Hoe zijn ze in deze situatie beland?
Om de doenlijkheid in kaart te brengen begonnen we met een uitgebreid literatuuronderzoek. Daarna hebben we samen met Toeslagen zeven subgroepen gedefinieerd. Zoals mensen met een hoge terugvordering, met inkomensdaling of met meerdere schulden. Eigenlijk vielen al deze subgroepen onder mensen die cognitieve schaarste ervaren: mensen die mogelijk worden overspoeld met brieven en niet weten wat ze moeten doen.’
Ik kan me voorstellen dat het hele invorderingsproces dan nog minder doenlijk is.
‘Precies, we spreken hier over erg kwetsbare mensen. Hun problemen bleken ook veel overkoepelender dan we in eerste instantie dachten. Deze groep mensen misten zeer essentiële zaken in hun leven, zoals een stabiel inkomen en/of werk, een toereikend inkomen om in basisbehoeften te voorzien, genoeg geld om de terugvordering te betalen of een stabiele thuissituatie. Veel mensen vielen ook in meerdere subgroepen. Daarom vond Toeslagen het des te belangrijker om deze mensen te helpen wanneer ze het invorderingsproces weer opstarten.’
Lili Chu (Toeslagen): “Cognitieve schaarste is echt een term die we bij Toeslagen zijn gaan gebruiken toen we met D&B gingen samenwerken.”
Wat was de volgende stap?
We bekeken het hele invorderingsproces vanuit de ogen van de doelgroep. Dat noemen we een burgerreisanalyse. We kregen alle brieven van Toeslagen en hebben die achter elkaar gezet. Al vrij snel kwamen we erachter dat dit echt een ontzettend moeilijke puzzel was.
Dat lijkt me inderdaad een hele taak.
Dat was het zeker. Alleen al aan de brieven viel een hoop te verbeteren, voordat we de doelgroep überhaupt hadden gesproken. Want wie die brieven ook krijgt, het was erg onduidelijk wat er precies verwacht werd van de doelgroep.
| Fragment uit de terugvorderingsbeschikking waarin het mist aan duidelijkheid. “Uw toeslag is opnieuw berekend. U hebt hierover een beschikking met bovengenoemd beschikkingsnummer ontvangen. Het blijkt dat u te veel toeslag hebt ontvangen. U moet de te veel ontvangen toeslag terugbetalen.Kunt u het bedrag niet in één keer betalen? U kunt ook in maandelijkse termijnen betalen. U betaalt dan 23 termijnen van € 63 en 1 termijn van € 51. Als u niet betaalt, volgen invorderingsmaatregelen. Als u in termijnen betaalt, berekenen wij rente.“ |
We hebben lang geprobeerd om het hele proces in kaart te brengen. Elke keer als de burger een brief krijgt, heeft hij talloze opties. Betalen, niks doen (wat eigenlijk ook een actie is, want dan kom je weer in een ander proces terecht), bezwaar maken, een deel terugbetalen (dan start er een automatische betalingsregeling)… om er maar een aantal te noemen. Het stroomschema dat we hiervan maakten werd echt gigantisch. We hebben nog nooit eerder zo’n complex proces geanalyseerd. Toen besloten we om de opties in het proces vooral op hoofdlijnen in kaart te brengen: waar kunnen mensen stranden en wat zijn dan de belangrijkste communicatiemomenten?
Gelukkig werkten we nauw samen met verschillende mensen van Toeslagen, die erg veel wisten over het proces. Door deze samenwerking begrepen we ook waarom Toeslagen bepaalde keuzes moest maken, waarom bepaalde zaken wel of niet in een brief konden staan. We leerden hun kant ook begrijpen en daardoor konden wij weer ons advies daar beter op afstemmen.
Wat waren jullie bevindingen?
Het miste op hoofdlijnen aan inzicht en overzicht. Dit zijn de basiselementen die nodig zijn om te kunnen handelen tijdens het invorderingsproces. Daarnaast miste het aan een leereffect: wat moet de doelgroep de volgende keer doen om een terugvordering in de toekomst te voorkomen?
Waarom had de burger geen inzicht?
We vonden het opvallend dat er niets in de brief staat over waarom je moet terugbetalen. Toen we het navroegen bij Toeslagen begrepen we het wel: soms zijn er wel tien redenen. Je hebt een nieuwe huisgenoot, je loon is veranderd, het loon van je partner is veranderd, noem maar op. Daarom staat in de brief alleen: ‘Uw situatie is veranderd.’ Het heeft twee kanten: bij de burger roept het verwarring op, maar voor Toeslagen is het erg lastig om in een brief uit te leggen wat de precieze redenen voor de terugvordering zijn, omdat het zo’n massaal proces is.
Martijn: “Het is een trade off tussen het doenlijker maken van het proces voor de burger en het tegelijkertijd werkbaar houden voor Toeslagen.”
En het overzicht?
Dat was er nauwelijks. Als je meerdere terugvorderingen hebt, krijg je voor elke terugvordering een aparte brief. Stel je voor: je ontvangt drie verschillende toeslagen, voor die drie toeslagen moet je verschillende bedragen terugbetalen over verschillende jaren over verschillende termijnen waar je verschillende brieven over ontvangt. Dat is super verwarrend voor de burger, maar weer makkelijker voor Toeslagen, vanwege dat massale proces. Je kan het laten samenvoegen, maar daar moet je dan de Belastingtelefoon voor bellen. Terwijl mensen al niet eens doorhebben dat het over verschillende toeslagen gaat.
Hoe hebben jullie deze inzichten gecheckt?
De bevindingen uit de burgerreis toetsten we in interviews met alle subgroepen. Met de doelgroep doorliepen we alle stappen die mensen in de burgerreis nemen: kan je je herinneren dat je je eerste brief kreeg? Heb je een aanmaning gehad? Wat vond je ervan? Daarnaast vroegen we het handelingsperspectief uit: wat denk je dat er van je verwacht werd? Welke acties kan je ondernemen op welk punt? Wat heb je gedaan en waarom?
Wat bleek? Bijna alle geïnterviewden misten het overzicht. En degene die overzicht hadden, hadden daar zelf veel tijd en moeite ingestoken om alles op een rijtje te zetten. Ook van inzicht was weinig sprake: mensen kregen jaren achter elkaar een of meerdere terugvorderingen, en die liepen dan weer door elkaar.
De mensen die we spraken zaten vaak in een benarde financiële situatie, ze hadden vaak niet alleen schulden bij de Belastingdienst, maar ook aan andere instanties. Het is dan ook logisch dat je het overzicht verliest: daar heb je helemaal geen mentale ruimte voor.
Eigenlijk zijn alle stappen die je van de doelgroep verwachtte kleine gedragingen op zichzelf. Hoe zien jullie dat?
Het gewenste gedrag was niet per se betalen. Toeslagen wilde vooral weten wat de doelgroep kon helpen.
We hadden twee hoofdvragen geformuleerd die we tijdens de interviews beantwoord wilden hebben: wat is het grootste probleem voor deze persoon en wat zou deze persoon helpen? Elk interview was weer een aparte casus: het leven van een mens. Dat was ook het doel van het eerste deel van het interview: graven in het leven van de geïnterviewde en de situatie van die persoon doorgronden.
Ook legden we de doelgroep steeds een tiental oplossingen voor aan het einde van de interviews: wat zou de burger het meeste helpen? Daaruit kwamen de meest kansrijke oplossingen, zoals dat Toeslagen contact opneemt met de burger om samen naar een uitweg te zoeken.
Wat voegt het volgens jullie toe om met een burgerreis te werken binnen gedragsonderzoek?
Zonder de burgerreis te begrijpen, kan je in dit geval geen onderzoek doen. Je moet snappen waar je het over hebt. Je kruipt echt in het hoofd van de burger die de ‘reis’ doorloopt.
Daarnaast waren de interviews ook van groot belang, omdat het voor mensen een moeilijk onderwerp is om over te spreken. Die lading vang je niet met bijvoorbeeld een vragenlijst. Er is menselijk contact en vertrouwen nodig, voordat iemand gaat praten over zijn of haar persoonlijke situatie.
Lili Chu (Toeslagen): “We hebben wel vaker klantreizen gedaan, maar niet eerder vanuit gedragsperspectief: niet vanuit het doenvermogen en de cognitieve biases die mensen hebben. ”
Op welke gebieden kan je deze werkwijze toepassen?
Ik denk op heel veel vlakken, maar vooral als het gedrag zich bevindt in een wat complexer systeem. Als je een gedraging hebt die een keer voorkomt, en waar je niet veel communicatiemomenten omheen hebt, is het minder interessant. Als gedrag uit meerdere subgedragingen bestaat is het interessant: als je bijvoorbeeld op meerdere momenten moet betalen.
Waar moet je echt op letten als je een burgerreis analyseert?
Neem voldoende tijd en doe het zoveel mogelijk samen met de opdrachtgever. En betrek andere belangrijke partners en organisaties. Hoe nauwer de samenwerking, hoe beter je de burgerreis in kaart krijgt.
Wat gebeurt er nu met het advies?
‘Toeslagen is inmiddels ontvlochten van de Belastingdienst: het zijn nu twee losse organisaties. Voor het invorderingsproces betekent dit dat wij de strategie voor Toeslagen opnieuw gaan vormgeven. Het advies van D&B is ingezet om de invorderingen beheerst op te starten na corona. Hierbij heeft het vorderingsoverzicht meer urgentie gekregen door het onderzoek van D&B. Ten laatste worden de resultaten van het onderzoek gebruikt voor de uitgangspunten van de nieuwe strategie van de invordering.’
Wil je meer weten over dit onderzoek of een keertje sparren? Neem contact op met Kaj Bots via kaj@gedragsverandering.nl
We ontwikkelden ook een digitale handreiking om handvatten te bieden om de doenlijkheid van beleid in kaart te brengen. Geinteresseerd in de handreiking? Deze kun je hier downloaden.
–
Lili Chu, gedragswetenschapper bij het ministerie van Financiën, DG Toeslagen
‘Bij Toeslagen zijn we ondertussen zo gewend aan de complexiteit van ons stelsel, processen en systemen, dat we soms onderschatten wat dit doet met burgers. Een externe blik op het hele proces, van begin tot eind, geredeneerd vanuit de burger en vanuit gedrag, heeft veel knelpunten in onze burgerreis met betrekking tot de invordering blootgelegd.
Ik vond de samenwerking met D&B erg fijn. Kaj ging flexibel om met de complexiteit van onze organisatie, hij nam de tijd om zaken goed te doorgronden voordat hij oplossingen aandroeg. De meest voor de hand liggende oplossingen zijn vaak niet mogelijk bij ons, door beperkingen in de systemen of door kaders van het stelsel. Daarom is het goed doorgronden van het hele proces essentieel om tot echt haalbare oplossingen te komen. Kaj kwam steeds weer met vragen om het goed te begrijpen. Daarnaast snapt hij ook de dynamiek van een uitvoeringsorganisatie. Mijn collega’s en ik kunnen iets willen veranderen, maar dat betekent niet dat het ook meteen gaat lukken. Er spelen namelijk zoveel factoren mee. Daar had D&B veel begrip voor. We konden het onderzoek steeds heel vloeiend aanpassen aan de ontwikkelingen binnen de organisatie, zonder afbreuk te doen aan de inhoud en kwaliteit van het onderzoek.’
Meer lezen over het onderzoek “invorderingsproces van toeslagen getoetst vanuit een gedrags- en burgerperspectief”? Hier vind je de hele rapportage.
